De aprobarse la propuesta de Diputados locales, se violarían Constituciones y Autonomía: Lira Mora
Brillante como estudiante, periodista y maestro, destacado como abogado postulante, recto y conocedor como funcionario público tanto en el ámbito estatal como el federal, participante activo como diputado federal en la LI Legislatura, cuando se elevó la Autonomía Universitaria a Garantía Constitucional, Humberto Lira Mora, quien sabe lo que dice, advierte:
La Autonomía es una garantía constitucional inalienable, imprescriptible e intransferible por virtud de la cual el Estado Mexicano otorga a las universidades públicas facultades libertarias para cumplir sus fines en el ámbito de la función pública educativa, autoimponiéndose la obligación de respetarlas y garantizarlas y autolimitándose en sus facultades regulatorias sobre ellas.
Y agrega de corrido:
La Autonomía de las universidades públicas es un derecho público subjetivo de segunda generación que se otorga a determinadas personas morales para el cumplimiento de funciones y fines de orden público específicos, y para que se gobiernen a sí mismas. En el caso de las universidades públicas, esos fines a cumplir son los de educar, investigar y difundir la cultura que forman parte de la función social educativa para la creación, transmisión y extensión del conocimiento. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha denominado a estos derechos garantías institucionales.
La primera generación de los derechos públicos subjetivos fue la de los derechos civiles y políticos que se reconocen a los individuos personas físicas, los cuales se han conocido históricamente como garantías individuales o derechos humanos. La Autonomía es, como dice la Suprema Corte de la Nación, una garantía institucional.
Unos y otros de esos derechos son espacios de libertades y de capacidades ante el Estado, mayores los individuos, personas físicas; y menores, los de las instituciones, personas morales; ambos bajo el orden jurídico común que impone obligaciones de hacer y de no hacer a los sujetos de la relación jurídica que se da entre los titulares de esos derechos y el Estado.
De esta forma, las instituciones Autónomas se obligan a ejercer las facultades libertarias recibidas del Estado, pero acotadas constitucionalmente al cumplimiento específico de sus fines.
El Estado a su vez asume el cumplimiento de obligaciones de hacer consistentes en proteger, garantizar y tutelar las libertades de las universidades públicas para que desarrollen autónomamente su vida propia y de obligaciones no hacer consistentes en abstenerse de intervenir en su régimen interno, es decir en autolimitarse en sus facultades regulatorias sobre las universidades. El ejemplo típico aunque no único de estas obligaciones públicas, es la ministración de recursos fiscales para la existencia y funcionamiento de las universidades, y la abstención de intervenir en la regulación de su aplicación.
La autonomía universitaria es así un derecho, un poder y un deber.
Es un derecho porque se origina en la Constitución y en la Ley, y, porque tiene un titular con la legitimación para ejercerla; es un poder porque sus titulares tienen la potestad derivada del Estado, para dictarse sus propias normas y es un deber porque es inexcusable su ejercicio.
Esa autonomía, ¿Implica fuero, ahora que está tan de moda, quitárselo a ciertos funcionarios?
Autonomía es la capacidad para autogobernarse, autorregularse y autoadministrarse. Es decir de la capacidad de la Universidad para ser y hacer por sí misma.
La autonomía la otorga el poder, y otorgada lo trasciende, pero sin excluir a sus titulares de la observancia de la Ley, pues no implica un régimen de excepción al orden jurídico.
No implica fuero, ni extraterritorialidad. Tampoco inmunidad.
Todas las leyes rigen en la universidad, pero por disposición de esas mismas leyes, y siendo un organismo descentralizado del Estado, tiene vida propia, se autogobierna y se autoadministra al amparo de la Constitución que le confiere desde la máxima cúpula normativa, las capacidades para hacerlo sin la interferencia de ningún órgano del Estado.
Esas capacidades se llaman Autonomía.
La Autonomía es, lo reitero, un derecho de libertad y una obligación de responsabilidad.
¿Qué opina de las reformas a la Ley que proponen los diputados de Morena en la LX Legislatura?
He leído con cuidado la Exposición de Motivos y el contenido normativo de esa iniciativa.
Entres otras reformas, propone en esencia normas para la designación de las autoridades universitarias y para fiscalizar la administración del patrimonio universitario, mediante nuevos procedimientos para lo primero y la revisión externa para lo segundo.
De ser aprobadas por la Legislatura, las propuestas mencionadas, se violarían la Constitución Federal, la del Estado y la Autonomía.
El Artículo 3º. Fracción VII de la Constitución Federal en su parte conducente mandata:
‘Las Universidades y las demás instituciones de Educación Superior a las que la Ley otorgue autonomía, tendrán la facultad y la responsabilidad de gobernarse a sí mismas …y administrarán su patrimonio.’
A su vez, el Artículo 5, párrafo séptimo de la Constitución del Estado de México ordena:
‘La Universidad Autónoma del Estado de México es un organismo público descentralizado del Estado de México, contará con personalidad jurídica y patrimonio propio; se encontrará dotada de plena autonomía en su régimen interior en todo lo concerniente a sus aspectos académico, técnico, de gobierno, administrativo y económico….’
Las disposiciones constitucionales que establecen la Autonomía, son mandatos y garantías que las soberanías del Estado Mexicano y del Estado de México le otorgaron a la Universidad para autodeterminarse y para administrar su patrimonio. Cualquier regulación secundaria que las restringiera y que tuviera efectos en su régimen interior, vulneraría el derecho a la autodeterminación, y por tanto violaría la Constitución Federal y la Constitución Local.
Cuando el Congreso del Estado mediante Ley, otorgó en 1943 Autonomía al Instituto Científico y Literario, lo hizo en ejercicio de las facultades que se lo permitieron. Hoy día, las atribuciones de las Legislaturas locales sobre esta materia están sensiblemente acotadas desde 1980, cuando se elevó a rango constitucional la Autonomía Universitaria.
En efecto las adiciones al Artículo 3º. Constitucional introducidas en ese año restringen los espacios regulatorios de las legislaturas locales, pues si bien continúan facultadas para emitir leyes o reformarlas en materia de universidades públicas, tales facultades por virtud de la Autonomía constitucional, están ceñidas a lo que ordena la Constitución Federal, que les impide, les prohíbe, ejercerlas respecto del régimen interno y la administración de los recursos de dichas instituciones a las que esos mismos congresos otorgaron Autonomía.
Adicionalmente, las leyes locales no pueden ser contrarias a la Constitución Federal, por lo que las atribuciones paradigmáticas de la Autonomía Universitaria: Autogobierno y Autoadministración tampoco pueden ser materia de regulación externa por ninguna autoridad, incluidos los congresos locales.
Tales atribuciones son los sustentos de la existencia y funcionamiento de las universidades públicas autónomas, las que en todo lo que corresponde a las materias de regulación y ejecución de actos propios de su régimen interno y de administración de sus recursos, están exentas de las regulaciones de control y vigilancia sobre organismos auxiliares del Estado y de la relación de supra – subordinación con las autoridades, pues los actos de éstas, caracterizados por su unilateralidad, imperatividad y coercitividad, están vedados en esas materias en las universidades.
Así lo ordena la Constitución.
Tengo entendido que la SCJN ha hecho interpretación al respecto, ¿Es así?
El máximo tribunal del país, la Suprema Corte Justicia de la Nación, ha interpretado la naturaleza y contenidos jurídicos de la autonomía en la Tesis de Jurisprudencia Número 19/2010 de la Primera Sala, de fecha 3 de febrero de 2010 (Semanario Judicial de la Federación; Pág. 918 del Tomo XXXI; marzo de 2010)
Esa jurisprudencia establece en su parte conducente ‘….la autonomía de las universidades públicas confiere a éstas la facultad de autoformación y autogobierno acotada constitucionalmente para determinar sus planes y programas de estudio y fijar los términos de ingreso, promoción y permanencia de su personal académico, así como la forma en que administrarán su patrimonio’.
En la misma jurisprudencia, el Máximo Tribunal estableció que actos del régimen interior de las universidades públicas derivados ‘del ejercicio de la autonomía universitaria’, como el nombramiento de su Rector, no son susceptibles de impugnarse por la vía del Juicio de Amparo, pues tales actos no están sustentados ‘en una relación de supra a subordinación respecto de los gobernados, ni apoyado en una facultad de imperio susceptible de causar perjuicio a la esfera jurídica de éstos’.
Permítanme recordar que la Jurisprudencia de la Suprema Corte se declara o aprueba cuando el Pleno o las Salas que la integran, sustentan el mismo criterio en cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario. En la segunda de las sentencias constitutivas de la Jurisprudencia 19/2010 fue ponente (Amparo en Revisión Número 155/2008) la abogada Olga Sánchez Cordero actual Secretaría de Gobernación del Ejecutivo Federal emanado del mismo partido político al que pertenecen los señores diputados que suscribieron la iniciativa presentada en el Congreso local el 4 de abril.
Otro tribunal federal, en el caso el Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito con sede en Puebla, extendió la tutela del Poder Judicial de la Unión a las universidades públicas autónomas, al emitir en enero de 2016, con fundamento en la Jurisprudencia 19/2010, sentencia en el Juicio de Amparo en Revisión 382/2015, en donde en su parte conducente determinó que ‘….no resulta constitucional ni legalmente posible que (la universidad) reciba ordenes o instrucciones de ningún órgano exterior en la toma de sus decisiones….” (Tesis VI .1º.A.93 A (10 a) Libro 27, Febrero 2016, Tomo 3, Página 2019 Gaceta del Semanario Judicial de la Federación).
No puede haber duda de que el Poder Legislativo Federal en su máxima expresión de Poder Constituyente y el Poder Judicial de la Federación en su máximo órgano, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, han coincidido plenamente en la tutela de la autonomía de las universidades públicas mexicanas.
En consecuencia, resulta absolutamente claro que la determinación y aplicación de los procedimientos para la designación de las autoridades universitarias, que forman parte esencial de su régimen interior, corresponden a los universitarios y no a terceros.
En el caso de la UAEM esa facultad está depositada en la Máxima Autoridad de la Universidad, el Consejo Universitario, órgano al que la Ley le atribuye expresamente la facultad para expedir y modificar las disposiciones necesarias para la organización y funcionamiento de la universidad, es decir para ejercer su autogobierno.
La iniciativa que nos ocupa propone emitir una Ley en la que sea la Legislatura la que designe a los integrantes de un órgano regulatorio de una primera elección de Rector (conforme a las supuestas nuevas normas) que conllevaría implícitamente la abrupta terminación del mandato del actual.
Esta propuesta viola la autonomía.
Observo similitud con el proyecto de la XXXVI Legislatura local, aunque en cierta forma, con fines diversos.
Sólo mencionaré que ese procedimiento, propuesto por los señores diputados de la actual LX Legislatura tiene, como ya hemos visto, similitud al que siguió la XXXVI Legislatura Local para decretar la Autonomía hace 75 años. La diferencia estriba en que ahora sería para violarla.
Los tiempos son diferentes. Han pasado 25 legislaturas y 75 años.
Hoy la comunidad universitaria conoce esa historia y conoce sus derechos.
Así como los institutenses de 1943 arrebataron al poder la Autonomía, no van a permitir que en 2019 sea el poder quien la viole.
Respecto a la Autonomía para administrar su patrimonio, ni la Constitución, ni la Ley excluyen a las universidades autónomas de la rendición de cuentas a la sociedad respecto de los recursos públicos que le transfieren los gobiernos y que forman parte de ese patrimonio.
En efecto, toda institución pública, incluidas las autónomas, tienen la responsabilidad de aplicar los recursos públicos que reciben a los fines propios de cada una y publicar toda la información sobre los mismos, ya que dicha información tiene la naturaleza jurídica de pública y cualquier persona, incluidos los señores diputados, tienen el derecho a conocerla según lo que ordena el artículo 6º. Literal “A”, fracciones I y V de la Constitución Federal.
Siendo así los señores diputados pueden acceder a esa información, que consta, por ejemplo en los innumerables informes que la Universidad publica, entre ellos los del Rector a los que se puede acceder con un sencillo ‘clik’ que permite abrir en internet la página de la universidad que la contiene.
Lo que la ley no permite es que se legisle para atribuir a entes externos, incluidas otras entidades públicas como la Legislatura del Estado, la designación de los titulares de las funciones de contraloría y auditoría externa, que permitan a terceros determinar o resolver sobre la forma en que se apliquen los recursos del patrimonio de la Universidad, pues ésa, es una facultad que corresponde a la universidad en ejercicio de su plena autonomía, por ser concerniente a la administración de patrimonio; a su autodeterminación y a su régimen interior.
Tienen razón los señores diputados que suscriben la iniciativa del 4 de abril al llamar por la transparencia en la aplicación de los recursos de la universidad, pero es la propia institución la que, en ejercicio de sus capacidades jurídicas, debe hacerlo y llegado el caso de advertir la existencia de evidencias sobre hechos fraudulentos o de estafas en la administración de esa parte de su patrimonio, denunciar a los responsables ante las autoridades.
Corruptores y corrompidos no tienen cabida dentro de estos muros, acaso sean otros muros enrejados los que se las den.
La autonomía tutela a la Universidad, no a los estafadores.
Los universitarios ya culminaron el año pasado, un amplio y cuidadoso esfuerzo democrático e institucional para elaborar en el ejercicio de sus libertades, nuevas normas para actualizar la Ley actual. El 10 de abril lo presentaron en la Legislatura en una iniciativa suscrita por el Ejecutivo del Estado. Me da mucho gusto que así sea.
¿Qué podríamos esperar de las propuestas de reforma de la UAEM de los propios universitarios y de los diputados?
Todos esperamos de los señores diputados un minucioso estudio de las iniciativas que han recibido, por lo que estoy cierto de que emitirán las normas que preserven, incluso enriquezcan la Autonomía y las que propicien la mayor apertura de la Universidad al mundo, para conducirla a la excelencia y la coloquen distante de los riesgos contra su existencia, su operación y funcionamiento libre, madura, plural.
Creo que al conocer el proyecto de los universitarios, los señores diputados se sumarán y estarán del lado de la sensatez y de la prudencia, es decir del lado de la Constitución y fortalecerán a la Universidad, que eso es lo que le da contenido moral a la función democrática de legislar: enriquecer derechos y libertades.
Así, enriquecida, fortalecida y excelente, deberá llegar nuestra institución en 2028 a sus primeros 200 años de vida.
Hagamos votos porque así sea.